Nampak sama tapi bukan dia : Qadi al-qudat, Ombudsman dan Biro Pengaduan Awam Malaysia

Setelah 14 tahun negara Malaysia mencapai kemerdekaan  Allahyarham Tun Abdul Razak Bin Hussein, Perdana Menteri kedua Malaysia mengumumkan penubuhan Biro Pengaduan Awam (BPA) yang  diletakkan hari ini di bawah Jabatan Perdana Menteri. Sejarah penubuhan BPA bermula daripada perkembangan konsep Ombudsman. Konsep ini bertitik tolak dari konsep asas qadi al-qudat  yang digunakan pada zaman pemerintahan Saidina Umar al-Khattab (634-644) dan diteruskan sehingga selepas  pemerintahan Khualafa’ al-Rasyidin[1] dengan kerajaan-kerajaan Islam iaitu di bawah empayar Umaiyyah, Abbasyiah dan Turki Uthmaniyyah. Semasa peperangan antara negara Sweden dan Rusia yang di sebut sebagai ‘The Great Northern War’ (1700–1721), Raja Charles XII telah mengalami kekalahan dan kemudiannya melarikan diri ke Turki semasa pemerintahan empayar Turki Uthmaniyyah. Semasa dalam buangan di Turki,  Raja Charles XII pada ketika itu tertarik dengan konsep qadi al-qudat tersebut kemudian kembali ke Sweden bagi menubuhkan satu badan kerajaan yang mengawal tingkah laku pegawai untuk meningkatkan integriti penjawat awam yang dinamakan Ombudsman.  (Pope, J.; 2000, Mariteuw Chimère Diaw; 2008, Faculty Ombudsman, University of Michigan & Ombudsman City of Toronto).

Ombudsman merupakan satu jawatankuasa perundangan bagi menyiasat aduan-aduan yang dikemukakan oleh rakyat kepada pihak kerajaan. Ia terdiri daripada orang yang berwibawa dan berpengalaman dalam berbincang untuk menyelesaikan ketidakpuashatian rakyat terhadap kerajaan. Ombudsman berfungsi secara tersendiri dan tidak bergantung kepada orang lain. Oleh yang demikian ia tidak melibatkan peguam-peguam kerana ia berfungsi seperti ‘complaint’s lawyer’  (K. Ramanathan, 1993).

Namun begitu, konsep ini benar-benar dipraktikkan dan ditubuhkan jabatan yang mengelolakannya pada tahun 1809. Lebih dari satu abad konsep ini berada di Parlimen Sweden dan tidak berkembang. Finland negara yang pertama meniru model yang berkonsepkan Ombudsman ini selepas 111 tahun kemudian, dan ia mengambil masa 34 tahun lagi sebelum negara seterusnya Denmark ikut serta. New Zealand dan Norway menyertai satu dekad kemudian. Selepas 150 tahun pada tahun 1960an hanya lima negara sahaja yang menubuhkan Ombudsman yang dikenali sebagai negara-negara Scandinavian.

Menurut Bloom-Cooper (1968) apabila konsep ini semakin kukuh di negara-negara Eropah maka ia seterusnya tersebar di serata dunia khususnya di negara-negara komanwel iaitu negara-negara yang pernah berada di bawah jajahan British. Setakat ini 150 buah negara telah  menubuhkan institusi berkonsepkan Ombudsman di negara masing-masing termasuk Malaysia yang menubuhkan BPA.

Tujuan penubuhan BPA adalah bagi mewujudkan satu saluran untuk membolehkan orang ramai mengemukakan kesulitan mereka semasa berurusan dengan agensi kerajaan. Ia berfungsi sebagai badan pengawas kepada institusi awam.  Oleh yang demikian rakyat boleh membuat pengaduan awam di institusi berkenaan atas salah laku penjawat awam semasa bertugas.

Menurut  K.Ramanathan  (1993) Sir Guy Powles gagal mengutarakan idea Ombudsman di negara Malaysia kerana negara ini  mempunyai masyarakat majmuk kerana dikhuatiri aduan-aduan yang bebas akan melibatkan hal sensiviti kaum, kedua sistem sosial dan politik Malaysia yang tersendiri dan alasan ketiga Ombudsman hanya berkesan di negara-negara kesatuan (unitary state) seperti Perancis dan Britain yang mempunyai kuasa berpusat terhadap wilayah-wilayah di bawah pemerintahannya. Tidak seperti Malaysia membentuk negara menggunakan sistem ‘federal state’  dengan mempersekutukan 13 buah negeri lainnya. 

Hujah yang diutarakan oleh K.Ramanathan mungkin dari sudut operasi kerana negara-negara kesatuan mempunyai wilayah yang luas, undang-undang dan suasana politik yang bebas dan tersendiri. Oleh yang demikian konsep Ombudsman lebih bebas diamalkan dan sesuai dengan sistem pemerintahan di Eropah. Manakala di Malaysia konsep Ombudsman mungkin disesuaikan oleh budaya  dan suasana politik di Malaysia yang menyebabkan operasi urus tadbir BPA tidak menyamai sepenuhnya dengan Ombudsman.

Namun jika ditinjau dari sudut  falsafah BPA masih lagi meniru dan mengambil idea daripada konsep Ombudsman. Mengapa pengkaji mengatakan negara Malaysia menggunakan konsep ini? Hujah yang pertama Malaysia pernah dijajah oleh British dan konsep ini telah tersebar di negara-negara komanwel, negara-negara dunia ketiga mempunyai kesedaran untuk menubuhkan badan bebas seperti Ombudsman sebagai tempat aduan rakyat. Kedua  sistem pemerintahan negara Malaysia  yang  meniru sistem berparlimen di England iaitu dari sistem Westminster[2] (Abdullah Sanusi, 1987).  Maka falsafah pentadbiran Barat sememangnya berakar umbi di bawah pentadbiran Malaysia walaupun penjajahan telah berakhir.

Ketiga dari segi sorotan sejarah menurut Abdul Rahman Embong (2003) mengatakan negara-negara yang dijajah berasa takjub dengan negara yang menjajah menyebabkan pemimpin di negara-negara yang baru mencapai kemerdekaan menjadikan model negara yang menjajah itu untuk ditiru dengan harapan  mereka juga akan membangun dan maju seperti negara yang menjajah . Hal ini menunjukkan dalam rangka untuk memajukan negara pada kadar yang cepat, maka negara yang baru merdeka ketiadaan model untuk diguna pakai bagi membina satu sistem pentadbiran, ekonomi dan sosial lalu mengambil jalan pintas dengan meniru model yang diguna pakai oleh negara yang menjajah. Selain itu, pada pendapat pengkaji penjajah telah meninggalkan model yang digunakan di Barat untuk diteruskan di tanah jajahan, maka pemimpin meneruskan model tersebut dengan melakukan sedikit pengubahsuaian supaya serasi dengan budaya tempatan.

Maka hal ini begitu jelas  dari sudut penubuhan BPA telah meniru konsep Ombudsman dari Barat yang  asasnya diambil  daripada konsep qadi al-qudat. Walaupun pada hakikatnya dari sudut operasi konsep Ombudsman dan qadi-al-qudat berbeza, tetapi ianya masih lagi berkongsi konsep asas yang sama.

Walaupun BPA bukanlah satu institusi berteraskan Islam, tetapi adalah sangat rugi jika negara yang mempunyai umat Islam yang ramai seperti Malaysia tidak mengaplikasikan mekanisme ini yang secara jelas terbukti keberkesanannya semasa zaman pemerintahan Saidina Umar al-Khattab.

---

[1]Khulafa’ al-Rasyidin ialah gelaran kepada sahabat nabi yang menjadi khalifah (pemimpin) dan memimpin umat Islam selepas kewafatan nabi Muhammad SAW. Khulafa’ al-Rasyidin terdiri daripada empat orang iaitu khalifah pertama Saidina Abu Bakar al-Siddiq, Saidina Umar al-Khattab, Saidina Usman bin Affan dan yang keempat Saidina Ali bin Abi Talib.

4Westminster Abbey ialah nama tempat parlimen orang Inggeris sejak berkurun-kurun lamanya sehingga  sekarang. Kebanyakan negara komanwel sekarang mengamalkan kerajaan demokrasi ala westmister ini.  Tetapi bukan keseluruhan aspek sistem demokrasi yang  ingin ditiru.